Местное самоуправление в России: на ком лежит ответственность?
(Текст помещен в паблике "Общероссийского гражданского форума" на Facebook, 2019, 2 декабря. - facebook.com/civilforum/posts/2560448067353954)
В Москве 30 ноября в седьмой раз прошел Общероссийский гражданский форум (ОГФ), который с 2013 года ежегодно объединяет на своих дискуссионных площадках сотни гражданских активистов, журналистов, общественных деятелей, представителей власти со всех уголков России от Калининграда до Дальнего Востока и от Мурманска до Махачкалы.
Каждый год у ОГФ есть генеральные темы. В прошлом году это была тема счастья. В этом году дискуссионные площадки объединила общая тема: «Настоящее будущее»: будущее начинается уже сегодня, не стоит откладывать на завтрашний день те шаги, которые можно сделать сегодня. На прошлогоднее пленарное заседание ОГФ известная советская и российская правозащитница Людмила Алексеева подготовила обращение, которое завершалось следующими словами: «Делай, что должно и будь что будет!».
С этого тезиса началась и работа многочисленных панелей, сгруппированных по четырем основным темам:
- Верховенство права;
- Честные выборы и сильное местное самоуправление;
- Важен каждый: экология, инклюзия, свобода мнения;
- Право на инициативу.
Учитывая то, что меня всегда интересовали не только высокие теоретические материи, а и то, что находится рядом со мной, то я принял участие в работе секций, посвященных развитию местного самоуправления в России.
В этом году работа в тематических полях была построена следующим образом. Первая половина дня включает в себя панели, на которых выступают эксперты по соответствующей тематике, а во второй половине дня проходила групповая работа участников конференции по разработке практических шагов в институциональном развитии разных аспектов общественно-политической жизни нашей страны.
Вопросы развития местного самоуправления в этом году обсуждались на нескольких панельных заседаниях. Лично я физически смог присутствовать только на двух: экспертная дискуссия «Облик российских городов: на ком лежит ответственность за будущее?» дискуссии в формате ОГФ-talk «Выборные лидеры vs профессиональные управленцы: кто нужен нашим городам и регионам?».
В экспертной дискуссии «Облик российских городов: на ком лежит ответственность за будущее?» приняли участие ученые, представители региональных и муниципальных органов власти, федеральных НКО, Общественной палаты России: Мария Элькина, Дарья Шорина, Наида Исматулаева, Андрей Максимов, Наталья Трунова, Александр Пузанов. Сергей Сахаров. Модератором заседания выступил Артем Герасименко – урбанист, основатель бюро «Urban street 14» и фонда «Здоровые города».
По единодушному мнению участников круглого стола ответственность за развитие городов лежит не только на тех, кто непосредственно отвечает за принимаемые решения и расходование бюджетных средств перед законом.
Значительную ответственность за развитие городов отвечают сами граждане населенных пунктов и не только тем, ходят ли они на выборы местные или не ходят, но и каждодневной своей позицией в отношении к окружающему их городу. Активность жителей – вот, что, прежде всего, определяет будущее городов. Именно от того, насколько энергично местные жители принимают участие в жизни своего городского сообщества, насколько энергично они «дергают» своих представителей во власти – настолько от них зависит и будущее города!
Наталья Трунова, вице-президент ЦСР руководитель направления «Пространство развития», отметила, что, прежде всего, города развиваются посредством экономики. В свою же очередь, развитие экономики не возможно без реализации среднесрочных инвестиционных проектов, реализующихся на протяжении не менее 5-7 лет. На первом месте, тут стоит, как ни странно, благоустройство, играющее не только роль в улучшении среды, а и в привлечении новых инвесторов.
Председатель комиссии Общественной палаты РФ по территориальному развитию и местному самоуправлению Андрей Максимов сформулировал несколько общих подходов к развитию 1117 городов России. Первое: облик города должен быть индивидуальным. Этого можно достигнуть при расширении бюджетных возможностей местных властей. На развитие индивидуального облика городов негативно влияет также чрезмерная регуляция архитектурно-строительного процесса и отсутствие конкуренции между конструкторскими бюро. В то же время, среда не должна рассыпаться. Органы МСУ должны все-таки сдерживать аппетиты застройщиков и способствовать координации различных муниципальных, государственных ведомств, предпринимателей. Третье: облик городов должен быть функциональным. Положительный пример, по мнению спикера, - это опыт Екатеринбурга, в котором властям удалось свести воедино различные карты города: хозяйственную, транспортную, образовательную, здравоохранения и т.д. Четвертый аспект: образ города не должен быть единообразен во всех своих частях – он должен складываться словно мозаика из образов отдельных его районов. В-пятых, местное самоуправление должно давать простор и для творчества городских жителей. Тут привлекателен опыт Хабаровска, в котором благодаря инициативе и труду граждан появились точки притяжения не только для местных жителей, а даже для туристов.
Важнейшую роль в развитии городского пространства играю институты коммуникации и консолидации между жителями, местной властью. Эту мысль в своем выступлении отстаивала Дарья Шорина, директор АНО «Институт развития городской среды Нижегородской области». Задействовать для развития городского пространства потенциал «оппозиционно» настроенных жителей предложила Наида Исматулаева, начальник управления строительства и архитектуры Липецкой области. Именно в среде критично настроенных к городской власти жителей часто находятся интересные и инновационные идеи для развития города. К сожалению, далеко не все руководители обращаются к этому безбрежному ресурсу развития.
Особенность малых городов отметил мэр Суздаля Сергей Казаков. В свое время он работал городским головой Владимира и по его ощущению, жители более мелких городов значительно более активно и со знанием дела участвуют в вопросах благоустройства города. Так, в процессе обсуждения проекта благоустройства центра Суздаля, разработанного КБ «Рождественка», на каждое слушание собирались по 50 заинтересованных жителей. А в референдуме по выбору места для благоустройства 18 марта 2018 г. приняли участие 5% жителей. Как отметили эксперты, несмотря на кажущуюся мизерность этой цифры, - это очень хороший показатель. Как показывает практика, на референдумы по вопросам местного значения ходит весьма незначительное число людей. 5% - это хороший показатель.
Представитель Санкт-Петербурга Мария Элькина, архитектурный критик, посетовала на то, что очень часто строительство, развитие городского пространства не увязывается с экономикой города. Яркий пример является бездумная жилищная застройка нового намыва на Васильевском острове. Одновременно с этим, Мария отметила, что в развитии городской среды необходимо исходить не из слепого поклонения архитектурно-строительным и прочим нормам, а смотреть на то, что в реальности ждут люди. Хотя, она тут же отметила, что мнение большинства жителей, активно его высказывающее, вовсе не является истиной. К сожалению, жители больших городов по своей сути, невротики и порой весьма приблизительно понимают, что им реально нужно строить, что им реально пригодится в общественном пространстве. По этой причине, полагаться однозначно на такое мнение не стоит: реальность может быть совсем иной и потребности жителей могут быть совсем иные. Это надо учитывать при развитии городского пространства.
На мой взгляд, одним из важных тезисов в развитии российских городов является утверждение, сформулированное Натальей Труновой:
- У городских властей и сообщества должна быть железная воля: не прогнуться под сиюминутную выгоду.
В завершении же панельного заседания интересное замечание сделал Александр Пузанов, генеральный директор фонда «Институт экономики города»: «Будущий облик города зависит не только от ныне живущих в нем жителей и ныне действующих властей, что естественно, а и от тех, кто был до нас».
Вторым мероприятием, которое мне удалось посетить, стала большая дискуссия «Выборные лидеры vs профессиональные управленцы: кто нужен нашим городам и регионам?». Модератором дискуссии выступил Андрей Максимов, а его участниками стали: Михаил Виноградов, Александр Шадрин, Сардана Авксентьева, Михаил Кузнецов, Евгений Минченко.
По мнению народно избранного мэра Якутска Сарданы Авксентьевой важнейшее отличие выборного лидера города от профессионального управленца – это наличие у первого не только легальности его нахождения на должности, а и его легитимность как руководителя населенного пункта. И, конечно же, это дорогого стоит. Назначаемому по конкурсу управленцу свою легитимность еще только предстоит заработать, а избранный горожанами руководитель ею уже обладает. Это, с одной стороны, накладывает дополнительную ответственность на него, а, с другой стороны, придает и дополнительный вес в общении с руководителем региона, федеральными ведомствами. Все понимают, что за избранным руководителем стоит народ и с этим надо считаться.
Директор Центра системных трансформаций МГУ Михаил Кузнецов отстаивал положительные стороны подготовки профессиональных лидеров на примере конкурса «Лидеры России». Конкурсная система отбора кадров на руководящие должности – это вовсе не пресловутая американская система, а древняя китайская практика, которая просуществовала в Китае с древних времен, со времен Конфуция и до 1905 г. Интересно, что в скором времени, вслед за отменой конкурсного отбора чиновника пала и сама Китайская империя. Спикер задается риторическим вопросом: а не является ли падение императорского Китая как раз следствие отказа от древней практики?
В то же время, Михаил предложил придерживаться трех принципов, которые бы позволили усовершенствовать систему городского управления. Первое: следует добиваться прозрачности деятельности мэрии. Второе: прозрачности принципа ротации городских руководителей, руководящего состава. Третье: должна быть прозрачность поощрения, чтобы все жители понимали за что и почему та или иная зарплата, премия и прочие блага у того или иного руководителя в городе.
Вопрос легитимности городского руководителя оказался важен и для Александра Шадрина, главы Мичуринского сельского поселения в Хабаровском крае. Для местного руководителя важно опираться на людей. В то же время, руководитель должен быть готов к проведению непопулярных решений. Когда в рамках благоустройства. в Мичуринске перекопали дорогу люди ходили и ругались, угрожали никогда не голосовать за действующего главу. Когда же они увидели аккуратную освещенную улицу, расставленные скамейки, ухоженную территорию, то в следующий раз они пришли на избирательные участки и вновь отдали голоса за этого же человека. Руководитель должен опираться на людей, на их понимание, вести их к достижению поставленных целей, несмотря на все текущие сложности.
По мнению Шадрина, выборность должна быть. Во-первых, руководители должны проходить через «горнило выборов», чтобы быть готовыми говорить с жителями, быть закаленными в этом общении. Во-вторых, важную роль играет умение договариваться с различными группами интересов, с различными группами жителей. В-третьих, в развитии местного самоуправления важно использовать все возможности: и партийные, и предпринимателей.
Руководитель Коммуникационного холдинга Евгений Минченко однозначно выступил за выборность местных руководителей. Спикер привел пример: в близком ему Челябинске за всю историю худшие результаты правления показал именно назначенный по конкурсу мэр, а лучшие – народно избранный. Кроме того, по мнению аналитика, одержимость социальными, кадровыми лифтами – нездорова. Руководители, передвигающиеся между «этажами» власти на подобном «лифте», совсем не знают о положении вещей на этом лифте: «Ты переезжаешь с этажа на этаж на лифте, но не знаешь, что происходит на этих этажах», - сетует на недостаток такой формы управленческой мобильности.
Минченко заключает: «По лестницам ходить не пробовали?»
В ходе коротких «дебатов с самим собой», в которых он выдвигал встречные тезисы «за» и «против» назначаемости и выборности городских руководителей, руководитель Фонда «Петербургская политика» Михаил Виноградов пришел к выводу: «Выборы лучше, но прямой связи между ними и конечным результатом – нет».
Во второй половине дня на Общероссийском гражданском форуме развернулась работа ста различных групп, каждая из которых работала над редактированием изменений в итоговом документе. В 27-й группе, в которой я имел возможность работать модераторами были Наталья Гаркуша и Витовт Копыток. Также, в работе группы приняли участие представители и столицы, и регионов России, муниципальный депутат района Аэропорт Павел Ярилин, гражданские активисты, журналисты.
Фото: ОГФ.