24 решенные проблемы

Сегодня в офисе партии "Яблоко" прошел круглый стол о развитии Московской области.

От нашей градостроительной комиссии Народной палаты Подмосковья я подготовил доклад, в котором собрал аналитику и наработки последних лет.

По многочисленным просьбам публикую его здесь. Презентация, которая всем так понравилась, доступна для скачивания по этой ссылке. Читайте и помогайте распространять =)

Листы презентации я использовал, как иллюстрации к тексту доклада - для наглядности. Обратите внимание, что в самой презентации порядок подачи материала несколько иной. Почему сбилась нумерация страниц - право же, не знаю.

8a8712972dac4fc6ab1d55c0ed14292f.jpg


«ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОМУ БЕСПРЕДЕЛУ

В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ»

доклад градостроительно-земельной комиссии

Градостроительная сфера является самой острой и конфликтной в нашем регионе. Причины и последствия этого – вопрос отдельный, я же хочу дать наше видение того, почему это стало возможным и как можно снизить уровень градостроительного хаоса.

Первое: и на федеральном, и на региональном уровне проделана основательная работа по выведению из строя сдерживающих и регулирующих механизмов законодательства. Фактически, это такой юридический саботаж. Например, в Подмосковье губернатор, а тогда еще и.о. губернатора Андрей Воробьев затормозил утверждение генеральных планов и еще более важных правил землепользования и застройки. Все эти документы были разработаны на местном уровне и многие уже готовы были к утверждению - как у нас, в Химках. Воробьев, нарушив процедуру и выйдя за пределы своих полномочий, лично проводил так называемые «выездные заседания», на которых объявлял об отправлении на доработку этих документов. Вся доработка проводится централизовано, в закрытом режиме, а это временной промежуток активно использовался для того, чтобы рассматривать и протаскивать проекты застройки.

b58c69b8e41173ea4dd77453fc1a2392.jpg

Ведя массовую бессистемную застройку, практически полностью ориентированную на интересы и выгоды застройщиков, правительство региона и губернатор пришли к ситуации, когда генеральные планы и ПЗЗ в большинстве муниципалитетов не утверждены, а те, что подлежат утверждению в ближайшее время, как правило, по своему содержанию не выдерживают критики: повсеместно отмечается сильнейшая несбалансированность между плотностью застройки и заложенными возможностями территорий обеспечить благоприятные условия жизни людей.

59c809fb9d751bbb28789802ecdc8186.jpg

Общая проблема региона – перенаселение – в проектах генеральных планов не только не решается, но и усиливается и закрепляется, поскольку «доработка» проектов велась непрозрачно, скрыто, население от процесса практически отстранено, и соответствующих проектах генпланов и ПЗЗ оказались во многом закреплены интересы тех или иных отдельно взятых застройщиков, а не населения соответствующих муниципалитетов.

Московская область уже имеет наибольшую среди регионов России плотность населения. Проблема чрезмерной жилой застройки открыто признается губернатором, но результатом его деятельности становится только ее усиление. Недавний случай введения «моратория» весьма показателен, поскольку сразу после официального сообщения о его введении в тех муниципальных образованиях, для которых он, якобы, действует, были одобрены очередные проекты жилой застройки или переведены под таковую земельные участки. Причина – характерная спекуляция на нуждающихся категориях населения.

«Обманутые дольщики», жильцы ветхого и аварийного фонда, другие «очередники» - это постоянный аргумент, в силу которого согласовываются жилые дома повышенной этажности. «Дольщики» используются, по существу, в качестве расходного материала в конвейере по освоению подмосковных территорий: строительная компания возводит жилой дом, не достраивает его и другой застройщик получает объект с «обманутыми дольщиками» вместе с земельным участком «компенсации», причем известны случаи, когда обе строительных фирмы принадлежали одному лицу.

«Обманутые дольщики» - универсальный «живой щит», предлог для продвижения заведомо несбалансированных, а подчас незаконных проектов строительства, и абсолютный аргумент не останавливать и не отменять уже ведущееся строительство: таким образом, застройщики вполне намеренно создают потенциальных «обманутых дольщиков»; в частности, известны случаи, когда застройщик сразу после выхода на нулевой цикл заключал несколько десятков договоров долевого участия с собственными работниками, чтобы сфомировать «индульгенцию» от надзорных органов и протеста населения.

Показательно, что заявленная цель мер по защите обманутых дольщиков на практике была развернута в противоположную сторону: из-за появляющегося вместе с дольщиками и очередниками иммунитета от закона эти категории населения стали «курицей, несущей золотые яйца», а снижение их числа стало невыгодно.

Сама возможность привлечения физических лиц-соинвесторов на нулевом цикле привела превращению жилищного строительства в рассадник коррупции и афер. Типичны стали строительные «фирмы-однодневки», начинающие строительство, либо не имея достаточных средств для его завершения, либо заведомо не намереваясь его завершать; специализирующиеся на «быстрых деньгах» от «дольщиков» строительные фирмы всегда имеют определенную финансовую неустойчивость и для поддержания жизнеспособности им требуется постоянно получать новые земельные участки и начинать новое строительство, чтобы привлекать новые средства соинвесторов. Активными участниками этих схем являются банки, заинтересованные в привлечении ипотечников.

По существу, долевое жилищное строительство – это финансовая пирамида, поскольку, как правило, новое «поколение» дольщиков оплачивает не свои квартиры, и строительство предыдущего объекта. Как только поток прекращается, последнее поколение дольщиков становится «обманутым».

c2dc13bc2091b3f55b78c93ae32a1ec1.jpg

«Визитной карточкой» застройки Подмосковья стало то, что можно назвать «гибридное строительство»: наряду с «обманутыми дольщиками» в жилищном строительство торговых объектов прикрывают задекларированными застройщиком и ретранслированные должностными лицами доводы о намерении строительства различных детских досуговых, спортивных, образовательных центров, социальных аптек, отделов «ветеран», медицинских учреждений. Выполнение таких обязательств является скорее редким исключением, и вопросы здесь следует скорее к принимающим решения должностным лицам и надзорным органам, ставящим столь относительную целесообразность выше закона и своим служебным положением обеспечивающие строительство с мнимой выгодой для населения на ненадежных, зачастую заведомо фиктивных условиях.

Сочетанием обоих спекуляций является прием фиктивного обеспечения коммерческого жилья социальными учреждениями встроенно-пристроенного типа: проект предусматривает строительство детского сада/школы/поликлиники на первом этаже либо в части помещений здания; не завершив строительство, застройщик ссылается на нехватку средств, и, апеллируя к риску появления «обманутых дольщиков», переводит социальные объекты под дополнительные жилые площади; другой вариант схемы предусматривает смену социального назначения объекта на коммерческое уже после ввода эксплуатацию, ссылаясь на нерентабельность.

В отсутствие генеральных планов проекты планировки разрабатываются и утверждаются полностью хаотично, без учета других проектов и сложившейся застройки. Не единожды мы видели, как для одной территории с одобрения правительства Московской области утверждались сразу нескольку проектов, противоречащих друг другу – каждый предусматривает размещение одного объекта, а необходимый процент озеленения, детских площадок и тому подобного добивает за счет оставшихся территорий, но если наложить их друг на друга – застроено оказывается все, что и происходит.

Хотя генеральные планы и ПЗЗ не являются панацеей от такого хаоса, они во многом позволяют его минимизировать. Кому и почему выгодно полное отсутствие правил – вопрос риторический.

Важно понимать, что генеральный план и ПЗЗ, по градостроительному кодексу, это абсолютно обязательные документы, без которых вообще не может быть никакого строительства. Градостроительный кодекс для этого предусматривает ч. 4 ст. 9, ч. 6 ст. 45 и ч. 3 ст. 51, которые запрещают в отсутствие действующего генерального плана и ПЗЗ выделять земельные участки, разрабатывать проекты и выдавать разрешения на строительство. Но с того самого момента, как новый Градостроительный кодекс был введен в действие, вступление в силу этих отдельных частей статей регулярно откладывается. Апофеозом стало принятие поправки – ст. 17.2 – вводного закона, согласно которому везде строить без генплана нельзя, а в Подмосковье – можно. Эта лазейка действует до 1 июля 2016 года.

6471448f8dd0d9e05be7918fafc8cafb.jpg

Иными словами, законодателем был заложен комплекс мер, которые позволяли бы сделать развитие устойчивым и защитить права людей при ведении градостроительства, но в Московской области они были последовательно демонтированы, причем особенно активно – последние 3 года.

Во-вторых, рукотворная беспорядочность усугубляется избирательным применением тех действующих законов. Застройка, как известно, начинается с земли. По совокупности норм Градостроительного и Земельного кодексов всякое выделение земельного участка под строительство должно в обязательном порядке предваряться разработкой проекта межевания, на котором согласно ст. 43 ГрК размежевываются территории общего пользования, территории под существующими строениями согласно нормативам на год постройки, и только после этого, найдя таким образом излишки и свободные территории, можно формировать участки под застройку. Понятно, что у нас руководствуются только процедурами земельного кодекса, и формируют земельные участки «в вакууме», читай: на детских площадках, во дворах, в парках, в скверах, в городских лесах, на придомовых территориях. Разъяснения прокурора Московской области Аникина о незаконности такой избирательности были оставлены без внимания, прокурор сейчас другой.

ded13161f9b3f35b748df59a2eda92ad.jpg

Активно применяется схема, по которой участок под жилую застройку первоначально выделяется и сдается в аренду под деловую: офисы, гостиницы и т.п., после чего сдается в аренду и меняется на жилую застройку. Дело в том, что закон о введении Земельного кодекса требует выдавать участки под жилье только с аукциона. 

6e1c6ff31c3291b2a0ef5579bc2c8b66.jpg

Минрегион официально разъяснял, что такая схема незаконна и является, по сути, коррупционной, но до сих пор она активно используется в Московской области. УФАС возбуждал десятки подобных дел только по Химкам, но всюду застройщики отделывались штрафами.

Приобрела популярность спекуляция на Градостроительных планах земельного участка (ГПЗУ). Согласно разъяснениям верховного суда РФ ГПЗУ не правоустанавливающий и не правоподтверждающий документ. По сути, это просто справка о сумме тех ограничений и разрешений, которые действуют для земельного участка на основе генплана, ПЗЗ, строительных нормативов всех уровней и проекта планировки. ГПЗУ необходим для получения разрешения на строительство. Суть схемы в том, что ГПЗУ под строительство утверждается и выдается сразу, напрямую, без проекта планировки. В эту самую справку, которая носит чисто информационный характер, произвольно вписывают любые параметры, и на основании нее уже выдают разрешение на строительство. Формально пакет документов для выдачи разрешения согласно ст. 51 оказывается набран. ГПЗУ, кроме того, отличается тем, что сейчас для его разработки и утверждения не требуется публичных слушаний – то есть, можно провернуть всю процедуру вплоть до выдачи разрешения, не привлекая внимание общественности.

e41e6a4d8b67bde9aff4b162888feebc.jpg

В третьих, говоря о публичных слушаниях: сейчас они официально имеют рекомендательный характер, но даже такие слушания правительство Московской области старается проводить минимально. Порядок принятия решений о застройке, установленный Градостроительным кодексом, в Подмосковье с 2013 г. был существенно искажен, а в 2015 г., де-факто, отменен. 

9001da1d6efb7ab0f54824e54ba63d6a.jpg

Реально регион в принципе не застраивается по каким-либо общеобязательным федеральным или местным правилам, включая закон, а находится полностью в режиме ручного управления. Органом, принимающим решения, является так называемый Градостроительный совет Московской области.

55fcba0d349b0a8a67fadbe904795e03.jpg

Юридически это общественная организация. Реально это сообщество (не являющееся органом власти) в своих протоколах фиксирует все решения о застройке, землепользовании, генеральных планах и других вопросах, вышестоящим законодательством отнесенные к функциям местного самоуправление. Последнее в регионе законодательно отменено областной думой с 2015 г. Действуют два закона: о перераспределении полномочий, официально отнесшему к исключительному ведению региональной власти все решения, вплоть до разрешений на строительство. Второй закон - о наделении местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – на три года (до 2018-го) дает местному самоуправлению часть прежних полномочий, но (ст. 3 закона) только с прямого позволения правительства Московской области. Однако, это формальности, поскольку реально всем заправляет общественная организация «Градостроительный совет М.О.». Ее председатель – губернатор, ее члены – министры, начальники управлений. Формально они принимают участие в работе Градсовета на общественных началах, в свободное от работы время – в действительности вместо (либо в качестве) своей непосредственной работы. «Рекомендации» Градсовета с 2013 г. становятся формальным оправданием для принятия уполномоченными лицами решения, прямо навязанные губернатором и его аппаратом, а неисполнение «рекомендаций» влечет кадровые решения, как это было в Химках. Протоколы Градостроительного совета зачастую содержат открыто противозаконные рекомендации, мотивом не прекращать строительство, в отношении которого нарушения уже выявлены, прямо называют «целесообразность» или «нецелесообразность». 

5edafc1781fcdc34719bdac3c3c0aec4.jpg

Открыто даются указания выдать разрешение на строительство без проекта планировки и без публичных слушаний. Вся работа это «общественной организации» ведется в закрытом режиме. Фактически, Градсовет – это «юридический оффшор» областных чиновников, поскольку законом никак не регулируется участие населения в его деятельности, гарантии соблюдения их прав и учета интересов. Председатель «Градостроительного совета» политически никак не связан публичными обещаниями и обязательствами губернатора, хотя де-факто это один и тот же человек.

В четвертых, изучая случаи застройки, порождающие особо агрессивные конфликты, нельзя не отметить две закономерности: речь почти всегда идет о застройке либо зеленого фонда города, либо придомовых территорий. И то, и другое, возможно в силу того, что соответствующие территории, вопреки требованиям закона, не были своевременно и надлежаще учтены. Придомовые территории оказались «потеряны» после введения в силу закона о государственном земельном кадастре а также вследствие уничтожения архивных документов; вместе с тем, массово фиксируются случаи прямого отказа органов исполнительной власти, местного самоуправления, судов руководствоваться в работе правовыми актами советского периода: решениями о формировании, предоставлении и т.п. земельных участков в составе домовладений, без чего не обходилось ни одно строительство. 

Говоря о зеленом фонде городов, который является приоритетной мишенью для уплотнительной застройки, следует отметить практически отсутствующую правовую защиту городских зеленых насаждений и природных объектов, экологически эффективных территорий, а также тот факт, что комплекс норм об инвентаризации зеленого фонда – «Правила создания, содержания и охраны зеленых насаждений в городах Российской Федерации» (Госстрой РФ, 1999 г.) и «Методика инвентаризации городских зеленых насаждений» (Минстрой РФ, 1997 г.), де-факто данные нормы не применяются в виду рекомендательного характера содержащих их документов. В этой связи инициатива о стратегии Зелёного щита, предложенная ОНФ, является жизненно необходимой, требует поддержки и усиления.

Наконец, следует сказать очевидное: в условиях ручного управления, демонтажа институтов правового государства, упразднения системы сдержек личность играет роль, куда большую, чем это допустимо для защиты от колоссальных ошибок и обеспечения устойчивости государства. Чтобы работали правовые механизмы недопущения деструктивной градостроительной деятельности, требуются политические решения блюсти закон, интересы общества и государства, а не сиюминутные выгоды застройщиков и заинтересованных должностных лиц. При уходе с поста губернатора С.К.Шойгу и выступлением на должность Воробьева А.Ю. мы наблюдали, как перестала видеть нарушения подотчетная губернатору Главархитектура Московской области, фактически прекратила работать на защиту населения от произвола регионального правительства.

96e1c41128c88657861963daaefc830e.jpg

Переходя к мерам по исправлению сложившейся ситуации, стратегическими задачами являются:

1) устранение «пробелов и лазеек» в законе, делающих возможными описанные выше схемы:

а) обязательность публичных слушаний по ГПЗУ и публикации постановления о его утверждении; Законодательное закрепление судебной практики о недопустимости расхождения между содержанием ГПЗУ и вышестоящими правовыми актами, разработки предусматривающего новое строительство ГПЗУ при отсутствии утвержденного проекта планировки.

б) введение в действие сдерживающих произвол и стимулирующих упорядочивание деятельности частей Градостроительного Кодекса РФ: ч. 4 ст. 9, ч. 6 ст. 45 и ч. 3 ст. 51; отмена ст. 17.2 вводного закона.

в) дополнение Земельного кодекса отсылочными нормами об обязательности соблюдения предусмотренной Градостроительным Кодексом РФ процедуры подготовки проекта межевания до принятия решений о формировании земельных участков.

г) законодательное закрепление обязательности инвентаризации зеленого фонда города и постановка на учет земельных участков под жилыми многоквартирными домами существующей (в т.ч. советской) застройки согласно актам уполномоченных органов власти на время постройки и ввода в эксплуатацию.

2) отмена саботажных по сути нововведений в Подмосковье:

а) отмена закона Московской области № 106-ОЗ, «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области».

б) политическое решение о ликвидации Градостроительного совета Московской области.

в) отмена всех постановлений, решений, законов, предусматривающих обязательность обращения в Градостроительный совет Московской области.

г) упрощение порядка инициирования и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений.

3) доработка проектов генеральных планов муниципальных образований Подмосковья с учетом максимального уменьшения темпов жилищного строительства (вплоть до перспективного уменьшения существующего фонда) и торговых объектов во всех муниципальных образованиях, где имеется дефицит озеленения, социальной и транспортной инфраструктуры.

4) особого внимания заслуживают проблемы «конвейера обманутых дольщиков» и «гибридного строительства». По первой следует существенно ограничить возможности застройщика заключать договоры долевого участия на ранних стадиях. Во втором случае следует либо четко приписать обязательные меры по обеспечению функционирования объекта согласно заявленному назначению, либо вовсе отказаться от такой практики. По обоим случаям требуются расследования в отношении деятельности должностных лиц, без которых реализация подобных схем фактически невозможна.

5) реформа судебной системы.

6) разработка и утверждение комплекса законодательных норм и повышении прозрачности работы государства и местного самоуправления, усилении роли населения в принятии градостроительных решений.

Необходимо четко отдавать себе отчет в том, что деятельность по устранению системных недочетов в градостроительной сфере (в т.ч. созданных преднамеренно) невозможна без укрепления демократических механизмов защиты от коррупции и произвола: публичности принятия решения, прозрачности их принятия и личной ответственности должностных лиц за принимаемые решения.

С Уважением,

Председатель градостроительно-земельной комиссии

Народной палаты Подмосковья

Дмитриев Алексей Владимирович


9bcd3bce1c6a26a6dfb8bfb09878d685.jpg

пост 15 дек. 2016, 10:56

Соцпроектирование как решение градостроительных проблем

Абсолютное большинство градостроительных скандалов в России вызвано тем, что решения принимаются в тесном «междусобойчике», без учёта мнения жителей, градозащитников и специалистов разных профилей. Прекратить эту порочную практику предлагает группа питерских энтузиастов, занявшаяся социальным проектированием. Это новый для России опыт, который может переломить ситуацию с варварским развитием городских пространств.

О новом подходе

акция 15 нояб. 2016, 14:50

Народный сход в защиту Зарядья

15 ноября с 12:00 до 14:00 по адресу улица Варварка 14 состоится народный сход москвичей, выступающих против уничтожения исторической застройки Зарядья. Организатор акции "Архнадзор" призывает:

"Выйдем на Варварку! Скажем "нет" разрушителям Москвы! Встанем на защиту родного города! Место проведения схода - справа от стройки".

Напоминаем, что 4 ноября, как раз в день праздника

акция 15 нояб. 2016, 14:50

Народный сход в защиту Зарядья

15 ноября с 12:00 до 14:00 по адресу улица Варварка 14 состоится народный сход москвичей, выступающих против уничтожения исторической застройки Зарядья. Организатор акции "Архнадзор" призывает:

"Выйдем на Варварку! Скажем "нет" разрушителям Москвы! Встанем на защиту родного города! Место проведения схода - справа от стройки".

Напоминаем, что 4 ноября, как раз в день праздника

пост 15 дек. 2016, 10:56

Соцпроектирование как решение градостроительных проблем

Абсолютное большинство градостроительных скандалов в России вызвано тем, что решения принимаются в тесном «междусобойчике», без учёта мнения жителей, градозащитников и специалистов разных профилей. Прекратить эту порочную практику предлагает группа питерских энтузиастов, занявшаяся социальным проектированием. Это новый для России опыт, который может переломить ситуацию с варварским развитием городских пространств.

О новом подходе